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基于新体制提升消防救援队伍战斗力研究

时间:2020-06-30 10:15:29    

来源:《消防界》杂志    

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基于新体制提升消防救援队伍战斗力研究

  摘要:2018年国家机构改革,公安消防部队成建制转入新成立的应急管理部,实现现役体制向职业化体制转变。新体制下,为迅速适应新时代应急救援工作,防范化解重大安全风险,及时、快速、高效地处置各类灾害事故,提升消防救援队伍战斗力是关键。本文基于消防救援队伍现状,从战斗力要素着手,结合英美日法等消防职业化国家的实践经验,立足我国现阶段国情和消防救援工作的现实需求,分析新体制下消防救援队伍面临的挑战,针对性提出提升战斗力的对策,为建立新时代消防救援体系提供参考。
 
  关键词:公共安全;消防改革;战斗力;应急救援

  作者简介:陶钇希  中国人民警察大学研究生部三队
 
  新形势下,消防救援队伍作为应急救援的核心力量,由现役体制向职业化体制转变。这是基于我国灾害事故多发频发的基本国情作出的战略决策,对推进国家治理体系和治理能力现代化,提高国家应急管理水平和防灾减灾救灾能力,具有重要意义。组建国家综合性消防救援队伍,要坚持从国情出发,坚持战斗力标准,努力提高队伍的正规化、专业化、职业化水平。新体制下,如何更好地有序推进消防救援队伍体制的转变,完善运行机制,提升应对各类自然灾害和事故灾难的战斗力是我们亟需研究的课题。
 
  一、我国消防救援队伍现状
 
  (一)体制历史沿革情况
 
  建国以来,消防体制共经历了8次改革。前7次体制改革的69年中,实行兵役制53年、非兵役制16年。每次改革,都是为了适应经济社会发展的要求,逐步强化了对消防队伍的集权管理力度。1978年改革开放,市场经济迅速发育,石油、化工、建筑、矿山等行业飞速发展,导致各类灾害事故频发。面对消防员不足、装备落后等现状,1983年,将公安消防队伍纳入武警序列,实行军事化管理,以年轻、纪律、勇敢、奉献等方式提升战斗力。21世纪后,随着新材料、新能源、新技术的广泛应用,导致灾害事故特点呈现多样性、复杂性、综合性,对消防救援的专业化水平提出了更高的要求。现役体制下,消防员服役时间短,流动性大,专业化水平不高,导致大量的年轻消防员牺牲。
 
  (二)队伍力量建设情况
 
  新体制下,消防救援队伍是应急救援的核心力量。全国现有31个消防救援总队、568个支队,有17.2万名职业制消防员、3.98万辆执勤车辆。虽然消防员数量逐渐增加,但与我国经济社会的快速发展是不相适应的。1955~2018年,我国人均GDP从150元增至65660元,增幅436.7倍,而职业制消防员数量由1.1万人增至17.2万人,增幅仅为14.6倍。我国每万人中现约有1.2名职业制消防员,日本、美国、荷兰等国消防力量配比分别是我国的10.33倍、8.65倍、8.06倍。消防救援队伍的发展建设,不但与我国经济社会的发展速度相比明显滞后,而且与国外消防职业化国家相比还存在很大差距。
 
  (三)接警出动运行情况
 
  2003—2018年,消防救援队伍接警出动数量由40.2万起增至115.7万起,增幅1.9倍,年均增长约5.03万起,最近连续6年突破100万起。2018年,灭火救援、抢险救援、社会救助、公务执勤分别占接警出动数量的20.4%、28.6%、29.2%和21.8%。共出动消防救援人员1273.2万人次、车辆219.3万辆次。转制后一年时间里,消防救援队伍完成120多万起应急救援任务,一线消防救援指战员人均参加救援任务同比增加27.9%。消防救援队伍能如此高强度、高效率的接警出动运行,正是由于实行了53年之久的兵役制发挥了至关作用。公安消防部队实行军事化管理,具有严格的组织纪律,讲忠诚、讲奉献,遇到急难险重任务,能直接指挥、快速调动。在2015年天津港“8·12”火灾爆炸等惨烈事故前,一次次上演“最美逆行”。
 
  二、消防救援队伍战斗力要素分析
 
  消防救援队伍战斗力,是指处置各类灾害事故、履行应急救援职能的实际作战能力,主要由人员、装备、体制、力量结合、救援环境五个要素构成。其中,人员是救援的主体,是战斗力构成的核心要素,取决于人员的素质和数量;装备是战斗力构成的物质基础,取决于科学技术的先进程度,种类、数量的编配合理程度;体制是战斗力构成的关键要素,取决于体制结构与现实国情、灾害态势等相适应程度;力量结合是实现人员、装备等要素的高效结合;救援环境是战斗力构成的外部要素,包括消防站、公共消防设施、道路、水源等硬环境,以及政府的重视程度、公民的消防安全意识等软环境。
 
  战斗力要素的组合方式分为质态组合和量态组合两类,必须同时满足才能生成战斗力。质态组合即战斗力诸要素在组合过程中,在质量上应保持一定的适应性。主要体现为作战主体的身体素质、知识结构、品德素养等非物质性要素,要与救援装备、救援环境等物质性要素在性能、功效、发挥等方面相适应。量态组合即战斗力诸要素在组合过程中,在数量上应保持最佳的均衡和配套。
 
  基于战斗力要素角度,此次消防体制改革主要针对体制、人员、力量结合保障三个要素进行了变革。因此,本文主要立足上述三个角度,探索新体制下消防救援队伍战斗力面临的挑战。
 
  三、新体制下消防救援队伍面临的挑战
 
  (一)面临应急救援协调体系的挑战
 
  统筹协调难。英美等国大部制改革证明,超级大部将会增大与其他部委的权能冲突、增加部内机构的协调事务。要实现应急救援的高效运转,存在部门分割、条块分割、地域分割、军地分割等四个方面的管理壁垒,权责界定不明晰,统筹协调困难很大。应急管理厅局的内部架构受到地方编制限制,应急管理部的任务分解与落实能否顺畅对接?地方应急厅局与消防关系不明晰,有多大权限可调动消防救援队伍?应急管理部成立一年多来,已60多次派出工作组指导地方应急处置。如果不能及时明晰中央与地方应急救援、防火管理的权责分工,不能提高应对安全风险的协调能力,应急管理部将会成为“救火队”。
 
  部门协调难。应对突发事件是风险行动,各部门会按科层制组织管理常态事务的惯性思维办事,推诿塞责,面对政治风险时会争功诿过。从突发事件类型角度分析,应急管理部整合了自然灾害和事故灾难的管理职能,公共卫生和社会安全事件仍保持原有体制,衍生出与公安、卫生、交通、环境等应急力量的统筹协调问题;从权责配置角度分析,应急管理部作为一个专业化职能部门,不是由政府行政首长直接牵头,意味着远离权力运转枢纽系统。在相关法律法规和制度化授权严重不足的情况下,牵头进行跨部门协调,将导致与其他部门权能协调难度增大。
 
  内部协调难。我国将分散在13个部门机构的应急管理职责剥离、整合,组建了应急管理部,在一定程度上类似于综合执法改革。综合执法的经验教训表明,如果统筹协调不能提供支持,势必造成综合执法部门形同虚设。应急管理部存在多个机构、多种救援力量,都有自身的组织文化、使命文化,如何整合制度,克服形合而实不合的问题,任重道远。特别是消防救援队伍是由武警转制而来,武警警衔级别与行政级别相比较高,其倡导的血性文化与民事文化存在巨大差异,在消防垂直管理的背景下,内部协调更为棘手。
 
  (二)面临消防救援队伍建设的挑战
 
  人员严重不足。我国是世界上灾害事故最为严重的国家之一。本世纪以来,平均每年因自然灾害造成的直接经济损失超过3000亿元。消防救援队伍作为应急救援的核心力量,人员数量远远低于发达国家甚至一些发展中国家的平均水平,与我国的灾害事故特点和经济发展速度是不相称的。2018年,日本人口1.27亿,有728个消防本部,1718个消防署,3111个出张所;消防员共有102万人,其中职业制消防员16.4万人,志愿制消防员86万人;平均1个消防站点保护4.08万人,平均1名职业制消防员保护774人。据此比例,我国职业制消防员初算为180万人。再考虑GDP因素、城镇化率对比因素、非职业制消防员战斗力对比因素等,推算我国职业消防员应从现在19万人(含森林消防员)增加到55万人以上,才能满足职业化队伍建设的需要。虽然我国有一定数量的地方政府专职消防队和企业消防队,但尚处在发育培养阶段,战斗力普遍较弱。
 
  训练管理困难。消防救援工作强度大,危险性高。没有一定的体能素质和技战术综合能力,没有严格的组织纪律管理,是无法安全有效地完成工作任务的。转制前,消防员属于军人,一般为异地征兵,背景较为单一,受军队条例条令的约束。讲忠诚、讲服从、讲奉献,能够保证体能和技能的训练质量,从不畏惧各种危险和挑战。转制后,消防员面向社会本地公开招录,看重个人得失,缺乏牺牲奉献精神,人员流失、训练质量下降、管理困难等现象将时有发生。如果消防职业缺乏更强的吸引力,如果不能健全符合职业特点的纪律管理制度,如果缺乏主动担当、勇于牺牲奉献的精神,在应用体能、专项技能、练兵考核、作战协同等实战化训练中,在参加急难险重的应急救援任务时,可能出现“逃兵”等现象。1984年,深圳市实行消防职业化改革,消防员遇到重大火灾时,畏缩不前,只能紧急从外地调来现役消防员才扑灭火灾。
 
  消防员待遇不高。目前,我国消防员的经济社会待遇与职业特点不相符,与国外消防员待遇相比差距较大。美国国家职业安全卫生研究所(NIOSH)等研究表明,消防员长期作业于高温和致癌物环境,患癌的概率比普通人高9%,死于癌症的概率比普通人高14%,肌肉疲劳和心血管负担增加,心血管发生病变程度会更加严重。调查显示,2019年全国消防员平均月工资一般在3600元左右,约是当地公务员平均工资的1/2。2016年美国职业消防员平均年薪48,030美元,远高于同期美国各行业平均收入年薪,还可以享受健康保险、抚恤、税收等特殊政策。日本职业化消防员平均月薪30.7万日元、津贴9.88万日元,约是普通公务员月收入的1.5倍。转制后,消防员转为行政、事业、合同编制,如果待遇不高,很难吸引优秀青年加入队伍并长期为之奉献。
 
  (三)面临消防救援保障建设的挑战
 
  法律保障不完善。我国已颁布施行应急救援的法律法规20余部,主要以单行法、特别法为主,部门特征明显,相互间兼容性差,法律体系不完善。存在数量少、层级不分明、操作性不强、法律修改滞后等问题。单灾种法律制度在应急救援队伍联动、指挥体系构建、职能职责划分等方面的规范尚不明晰,将导致救援力量调集反应迟缓、协调难度大等情况发生。特别是在复杂灾情和跨区域救援时,容易造成“权力真空”和“治理盲区”现象,应对各类灾害事故,缺少救援法、组织法等上位法律。分灾种、分部门的下位法相对繁杂,尚未形成规范清晰的法律框架体系。
 
  经费保障不完善。消防经费总量不足,投入标准和模式不统一,缺乏明确的长效保障机制。城市消防站点总量缺口较大、分布密度较低,站点建设的欠账率高达34%。部分消防队伍在一次性投入建成后,后续建设、物资补充、装备更新等比较困难。我国2019年财政支出为23.88万亿,但消防部门的财政预算为268.09亿,占比1.1‰,仅相当于消防职业化国家投入水平的10%。日本东京都政府每年划拨消防经费2000多亿日元,占总预算的4%以上。美国所有消防经费纳入财政预算,并一直在拨款为消防员提供更先进的装备技术和更多的资源来减少伤亡,强大的经费保障,使消防员才愿意为国家卖命。与日本和美国相比,我国职业化消防经费保障十分困难。
 
  指挥保障体系不完善。消防救援的统一领导和指挥地位,缺少法规层面的赋权。在多数重大灾害事故的应急救援中,往往存在消防、森林、地震、医疗等多种救援力量协同作战,现场的指挥权责难以明确。专业指挥与行政指挥的职责范围,缺乏制度层面规范、边界不清,严重影响指挥体系的专业化发展。党政领导的行政指挥不能取代消防救援的专业指挥。
 
  四、提升消防救援队伍战斗力的思考
 
  (一)创新体制机制是提升战斗力的根本
 
  设立应急管理委员会。充分依靠政府行政首长的“显性权力”,强化横向纵向等级协调的权威性,提升统筹协调的核心能力,使应急管理部能够真正代表中央统一响应救援、高效履职。建议在国务院、各级政府设立由相应行政长官为主体、相关部门主要领导为成员的“应急管理委员会”,其办公室设在应急管理部门。发挥跨部门、跨行业、跨系统综合应急协调作用,有效解决同级间协调难的问题。日本设立由首相直接领导的内阁府机构,是应对危机的最高中枢组织,有效协调各省、厅之间跨部门的合作,成为贯彻政府决策的核心组织。在都、道、府、县都设有消防委员会。
 
  提高消防救援机构的行政级别。机构设置和职权分配是应急管理体制的核心,理顺应急管理部门和消防救援队伍的关系,明确权力梯度,构建权责一致、高效运转的消防救援体系。建议在地方层面,升格应急管理厅(局),省级应急管理部门负责人由一名副省长兼任,地市级、县(市、区)级应急管理局负责人由一名副市长、副县(市、区)长兼任;省级消防救援总队长由一名副厅(局)长兼任,支队长、大队长由同级应急管理局副局长兼任。巩固消防救援队伍的主体地位,强化集中协调、指挥的权利,优化应急救援力量之间协同高效运行机制,实现预防、响应、处置、重建全过程的应急管理。借鉴韩国、法国等国做法,提高我国消防救援机构的行政级别,并可作为政府的直属机构或实行垂直管理。韩国设立大韩民国消防厅,为副部级独立机构。法国各省消防工作,由省长直接领导。
 
  (二)强化队伍是提升战斗力的核心
 
  优化消防救援队伍。消防员数量配比科学,是职业化发展的必然要求,是提升战斗力的前提条件。一是大幅增加国家综合性消防队伍人员数量。应当出台编制、待遇、休息、招录、退出、保险、抚恤、安置等完善的法规政策,畅通消防员成长、发展渠道。按照身份职业化、培训职业化、激励职业化的规划发展要求,大量招录安心并热爱消防职业的优秀青年到队伍中来,真正做到“吸引人,留住人”。对经济发展好、救援任务重的城市和地区,职业化消防员与人口的占比5年内达到万分之六,其他地区要达到万分之三。10年内我国消防员总量和职业消防员分别与人口的占比,要达到英美日等消防职业化国家的平均水平。二是大力发展地方政府、企业消防和消防志愿者队伍。严格落实《中华人民共和国消防法》等规定的地方政府、企业消防的法律主体责任和专职消防责任。制订志愿消防队伍建设发展规划,研究出台消防志愿者准入、资格、征调、补偿、奖励、抚恤、退出等政策措施。
 
  强化训练。消防救援要严格参照国际职业化消防训练考核标准,努力实现应对“全灾种”“大应急”的专业化目标。一是体能训练实战化。遵循科学规律,制定计划性、针对性、系统性的训练方式,加强力量、耐力、灵敏性、爆发力、柔性等5类基础体能训练;加强协调、操法等2类应用体能训练,训练强度贴近实际救援强度。二是技战术综合训练实战化。科学设计训练大纲和方案,结合救援现场特点,模拟危局、难局、险局。加强高空场景适应、恶劣场景适应、恐惧适应、心理疏导等心理训练;加强救援装备、消防设施等装备器材操作训练;加强内部配合战术演练、外部跨地跨种类的实地综合演练等合成演练。三是强化防护训练。突出毒气、缺氧、黑暗、爆炸等复杂条件下的适应性、模拟性训练。
 
  提高消防救援人员的社会地位和经济待遇。消防救援队伍是新时代专业性极强、牺牲付出最多的队伍。必须按照现实国情和消防职业化国家的通行标准,大幅提高消防救援人员的经济社会待遇。一是加快制定符合职业特点的消防员薪资待遇法规和政策,确保经济待遇处于各行业的较高水平上。二是完善表彰、医疗、保险、津贴等制度,以政治、经济上的特殊关怀,激励消防救援人员许党报国、献身使命,让消防救援人员成为全社会普遍羡慕的职业。
 
  (三)强化保障是提升战斗力的关键
 
  建立健全应急救援法律体系。依法防灾减灾救灾,是应急救援行动高效运转的重要保障。日本在全球应急救援高效治理模式中独具特色,现有应急管理和消防的法律达51部,层级分明、内容具体、操作性强、修改频繁。要借鉴日本完善法律体系的经验,实现消防救援工作步入法制化轨道。一是根据“权威高效”原则,加快清理、修订、规范与现行应急管理体制不相适应的法律、法规、规章及规范性文件。二是根据“有统有分”原则,制定《应急救援法》等法律。界定应急管理机构实施应急管理工作的主体地位,明确公安、交通、卫生等相关职能部门和地方政府参与配合处置灾害事故的职责、权限和任务,厘清行政指挥和专业指挥的权责关系。三是根据“权责一致”的原则,制定《消防救援法》等法律。界定消防救援队伍在事故现场指挥体系的核心地位和指挥权力。厘清不同救援力量之间的权责关系,形成协同战斗力。赋予消防救援人员在生命遭受威胁时,中止救援行动的紧急避险权。
 
  建立消防经费投入的长效保障机制。完善消防经费投入的长效机制,有利于吸引优秀人才、改造升级设施装备,是有效实行职业化的重要保障。一是建立多元化消防经费投入制度。参照国际通行做法和事权划分原则,清楚界定中央与地方的消防经费支出责任。将消防救援经费纳入中央财政预算,通过专项预案保证经费来源稳定。制定国家层面的相关法规政策,建立固化、稳定的预算保障体系。一方面确定消防经费投入占地方政府财政支出的比例;另一方面将消防经费的投入和保障纳入城市规划中,确保消防经费投入和保障机制,与地区经济发展速度相适应。日本防灾相关支出预算稳定,基本与军费规模相当,约占一般财政预算总额的5%。二是规范消防财政转移支付,增加消防设施、器材、装备、人员经费等支持力度。中央财政对地方财政的转移支付,应在一般性转移支付的大盘之中明确消防财政支出的范围。
 
  加强指挥保障体系建设。科学高效的指挥体系,是保障现场战斗力生成的重要途径。一是建立由消防救援队伍为主体的应急指挥体系,在信息共享、力量调度等方面建立统一的指挥机制,充分发挥各参战力量的优势。二是建立行动指挥与联合协调相分离的应急指挥协调模式。将现场指挥部划分为行动指挥部和联合协调指挥部,避免行政权力干预专业指挥。行动指挥部由消防救援队伍指挥;联合协调指挥部由党政领导集中统一协调,提供各类资源保障。三是构建基于大数据技术的作战指挥体系。依托消防实战指挥平台,整合自然灾害灾情报告平台等应急平台,依托“智能终端”等信息化系统,打造一体化消防综合作战指挥决策平台。
 
  五、结语
 
  新时代,我国消防救援体系职业化改革正式开启,身份和编制发生重大转变,核心职能向综合应急方向转变。消防员成为身份职业化、培训职业化、激励职业化的一种职业,担负着综合救援的重任,是体制改革的最大变化。依据消防职业化国家的实践经验,结合现实国情,消防救援面临体制中的统筹协调,队伍建设中的人员、训练、待遇,保障建设中的法律、经费、指挥等方面的挑战。要紧紧围绕职业化改革的发展导向,坚持职业化建设客观要求和通行标准,着力构建统一领导、权责一致、权威高效的应急能力体系,重塑重构应急救援力量体系,全力打造一支专常兼备、反映灵敏、作风过硬、本领高强的综合性消防救援队伍,全面提升消防救援战斗力,有效维护人民群众生命财产安全和社会稳定。
 
  基金项目:
 
  2019 年度中国人民警察大学优秀硕士学位论文培育工程(JDYP201912)
 

此文刊登于《消防界》2020年6月刊(上)
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